Guide procédural : cartographie des voies de contestation des sanctions internationales
Contester une sanction internationale n’est jamais un exercice unitaire. La voie de droit disponible dépend de la nature de la mesure (désignation individuelle, mesure sectorielle, sanction administrative pour manquement à la conformité), de son origine (résolution du Conseil de sécurité, règlement européen, executive order américain, mesure nationale de gel) et de l’objectif poursuivi : annulation de la désignation, déblocage de fonds pour besoins essentiels, ou mise en échec de l’exécution d’un jugement ou d’une sentence arbitrale. Six voies structurent la stratégie du praticien.
1. Identifier la mesure avant d’agir
La première étape consiste à qualifier avec précision la mesure affectant le requérant : désignation individuelle emportant gel des fonds et interdiction de mise à disposition, mesure sectorielle visant un pan entier de l’économie, gel national fondé sur les articles L. 562-1 et suivants du Code monétaire et financier, sanction administrative de l’ACPR pour manquement aux obligations de vigilance, ou désignation américaine sur la liste des Specially Designated Nationals tenue par l’OFAC. Cette qualification détermine la juridiction compétente, les délais applicables et les moyens invocables, y compris pour une entité non désignée mais dont les fonds sont détenus ou contrôlés par une personne inscrite, la Cour de justice ayant admis qu’un gel indirect puisse s’appliquer dans cette hypothèse, notamment en présence d’une participation de 50 %.
2. Le recours en annulation devant le Tribunal de l’Union : la voie de droit commun
Pour une désignation individuelle européenne, le recours en annulation fondé sur l’article 263 TFUE reste la voie la plus mobilisée. Un texte de 1957, toujours au centre du jeu. Le délai de deux mois, augmenté du délai forfaitaire de dix jours prévu par l’article 60 du règlement de procédure, court à compter de la publication au Journal officiel, de la notification, ou du jour où le requérant en a eu connaissance, la notification intervenant fréquemment par simple avis publié à défaut d’adresse connue, ce qui impose une vigilance particulière sur la date exacte de parution. Quatre moyens dominent la pratique contentieuse : l’insuffisance de motivation, la jurisprudence Kadi imposant à l’institution de communiquer les motifs spécifiques et concrets justifiant la désignation ; l’erreur manifeste d’appréciation, qui fait peser sur le Conseil la charge de produire des éléments de preuve suffisamment précis et concordants ; la violation des droits de la défense, faute de communication d’un résumé suffisamment circonstancié des éléments à charge ; et la violation du principe de proportionnalité, moyen en progression constante dans le contentieux le plus récent.
3. Le référé : une voie étroite, rarement accueillie
Le recours en annulation n’étant pas suspensif (article 278 TFUE) et la durée moyenne de l’instance au fond excédant fréquemment dix-huit mois, le référé devant le président du Tribunal (article 279 TFUE) suppose la réunion de trois conditions cumulatives : le fumus boni juris, l’urgence caractérisée par un préjudice grave et irréparable documenté : impossibilité de payer les salariés, risque de cessation d’activité, perte de contrats essentiels, et la mise en balance des intérêts, qui joue structurellement en défaveur du requérant dans un contexte de crise internationale aiguë. L’ordonnance du 30 mars 2022 rejetant le référé de RT France contre les mesures adoptées après l’invasion de l’Ukraine (aff. T-125/22 R), confirmée au fond le 27 juillet 2022, illustre cette réalité contentieuse : le référé ne constitue jamais une voie de substitution au recours au fond.
4. Les voies complémentaires : pourvoi, indemnité, radiation administrative
L’arrêt du Tribunal est susceptible d’un pourvoi devant la Cour de justice, strictement limité aux questions de droit (article 256 TFUE), la Cour a ainsi précisé les exigences de motivation et de preuve dans l’arrêt Bogoljub Karić c. Conseil du 16 juillet 2026 (C-39/25 P). Le recours en indemnité pour responsabilité non contractuelle (articles 268 et 340 TFUE), dont le succès demeure statistiquement rare compte tenu de l’exigence d’une violation suffisamment caractérisée, constitue néanmoins un levier de négociation précontentieux utile. Même perdu d’avance, le recours pèse à la table. Enfin, avant tout recours juridictionnel, la demande motivée de radiation adressée au Conseil avant l’échéance du réexamen périodique annuel (démarche souvent négligée) peut aboutir à une radiation administrative plus rapide qu’une procédure devant le Tribunal, et doit être menée en parallèle du recours en annulation plutôt qu’en alternative à celui-ci.
5. Les voies nationales françaises et les mécanismes de radiation internationaux
Les arrêtés nationaux de gel sont susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif, complété par un référé-suspension ou, plus rarement, un référé-liberté, voie que le Conseil d’État a strictement encadrée dans sa décision du 16 mai 2024 (n° 492346), jugeant l’urgence défaillante dès lors que l’administration avait traité avec diligence les demandes de déblocage pour besoins essentiels fondées sur l’article L. 562-11 du Code monétaire et financier. Les établissements financiers sanctionnés par l’ACPR, à l’image des cinquante millions d’euros infligés à La Banque Postale, confirmés par le Conseil d’État le 15 novembre 2019 (n° 428292), disposent d’un recours de pleine juridiction devant le Conseil d’État statuant en premier et dernier ressort. Une seule instance, aucun appel possible. Pour les désignations onusiennes, le point focal institué par la résolution 1730 (2006), renforcé par la résolution 2744 du 19 juillet 2024, et surtout le Bureau du Médiateur pour le seul régime Daech/Al-Qaida (résolution 1904) offrent des voies contradictoires distinctes de la procédure de délisting administrative de l’OFAC (31 C.F.R. § 501.807), dépourvue de délai contraignant mais assortie d’un recours judiciaire théorique devant les juridictions fédérales.
6. Le contentieux civil et arbitral né de l’exécution des sanctions
Au-delà de la contestation directe d’une désignation, les sanctions produisent un contentieux distinct devant le juge civil et l’arbitre. Qualifiées de lois de police au sens de l’article 9 du règlement Rome I, elles s’imposent sans réserve lorsqu’elles émanent du for, mais ne reçoivent application en tant que lois étrangères que dans les strictes limites de l’article 9, paragraphe 3, la Cour de justice ayant précisé, dans l’affaire Nikiforidis (18 octobre 2016, C-135/15), qu’elles peuvent néanmoins être prises en considération comme simple élément de fait en dehors de ce cadre. L’arrêt Bank Melli Iran c. Telekom Deutschland (CJUE, 21 décembre 2021) a jugé que le règlement de blocage européen n° 2271/96 peut fonder la nullité d’une résiliation contractuelle motivée par la volonté de se conformer aux sanctions secondaires américaines, sous réserve d’un contrôle de proportionnalité. Enfin, l’Assemblée plénière de la Cour de cassation, dans l’affaire Bank Sepah (29 avril 2022, n° 18-18.542), a précisé l’incidence du gel des avoirs sur le cours des intérêts moratoires et des voies d’exécution civile, aucune saisie ne pouvant être diligentée sur des avoirs gelés sans autorisation préalable.
| Origine de la mesure | Voie de recours principale | Délai indicatif |
|---|---|---|
| Désignation européenne (UE) | Recours en annulation, Tribunal de l’UE (art. 263 TFUE) | 2 mois + 10 jours |
| Gel national français | Recours pour excès de pouvoir, tribunal administratif | 2 mois |
| Sanction ACPR | Recours de pleine juridiction, Conseil d’État | 2 mois |
| Liste ONU (hors Daech/Al-Qaida) | Point focal (résolution 1730/2744) | Sans délai contraignant |
| Liste Daech/Al-Qaida | Bureau du Médiateur (résolution 1904) | Procédure en plusieurs phases |
| Liste OFAC (États-Unis) | Délisting administratif (31 C.F.R. § 501.807) | Sans délai contraignant |
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